直销立法之职能部门监管问题

 　　一、什么是职能管理部门对直销行业的监管问题？

　　1．什么是职能管理部门对直销行业的监管？

　　所谓职能管理部门对直销行业的监管指的是在中国直销行业的发展过程中，政府相关部门对直销行业的整体运行状况所进行的宏观管理、指导和监督等各项工作。其目的是为了保证直销行业在发展过程中保持很健康的运营发展方向，建设整个行业发展的共同良性秩序，培育行业发展的良好环境。这种监管工作不是对单个直销企业发展过程中所出现问题的管理，而是对整个中国直销行业在发展过程中所出现的普遍性问题的管理，所以这种管理是全局性的，是对整个行业发展的技术标准的制及其组织执行。政府职能管理部门对直销行业的监管工作不是一段时期内的突击性工作，而是伴随着中国直销行业的发展过程中动态战略。就其具体的监管工作而言，它包括进行监管的主体部门如何确立，它们是一个单一的管理系统（如国家商务部系统还是国家工商总局系统）呢还是一个组合的管理系统？在管理的内容上应该如何确立？即在中国直销业发展过程中，政府职能部门的管理如何设置主要的管理框架，确立主要的管理内容等；在管理的方式上如何确定等。这一系列具体问题都是直销行业监管中必须统一和明确的。

　　2．在政府职能管理部门对直销行业的管理中存在哪些问题？

　　为了确保整个中国直销行业健康有序的发展，政府职能管理部门对直销行业整体上的宏观指导和管理是极为核心的工作。纵观中国直销行业发展的14年历史和中国直销行业的运作现状，在政府职能管理部门对直销业的管理中到底存在哪些重要问题需要做认真研究和探讨呢？归纳起来，具体如下：

　　第一个问题：管理系统的建设问题。

　　直销行业在中国发展的复杂性正在日渐被我们所认识，它不仅是一个简单的营销方式问题，而且是一个经济问题和社会问题。对于社会问题的监管要落实到实处，我们就必须打造一个完整的管理系统，这样才能从各个层面实施有效管理。目前我们所面临的关键问题就是如何去建设这个既有管理核心同时又能协调作战的管理系统。它包括如下几个方面的内容：

　　第一，是确立以商务部系统为核心的直销行业主管系统，还是确立以国家工商行政管理总局为核心的直销行业主管系统呢？针对这个问题，存在着两种不同意见。一种意见认为既然目前中国直销立法工作主要由国家商务部系统在推进，而且直销企业的审批工作也以国家商务部系统为主，直销行业的建设和监管工作就应该也顺理成章地交给国家商务部去管理，这样显得前后一致，审批工作和行业的监管工作不至于脱节。另一种意见则不主张这样。他们指出，国家工商行政管理系统本来就是中国市场经济秩序建设中的专门职能管理部门，而且它对中国直销行业已经监管了14年，设置了专门打击传销办公室工作系统，在对直销行业的监管工作中积累了丰富的市场监管实战经验，况且有了强大的管理执法队伍和管理执法能力。所以为了保持监管过程中的前后一致性，最好由国家工商行政管理系统继续担此重任。这两种意见均有各自的支持理由，我们在本次直销立法中必须明确。

　　第二，在整个管理系统中各个职能管理部门如何配合的问题。

　　针对目前中国直销行业的运营现状，它需要进行市场监管的层面比较多，如对直销产品的监管，直销企业税收问题的监管，直销从业人员商业行为的监管等等，要对这些项目进行行之有效的监管，就必须有国家主管以上各项管理内容的职能管理部门的参与。随着这些职能管理部门在直销行业管理过程中的介入，它们如何形成协同管理秩序，并在此过程中形成管理合力和建造起科学的管理流程呢？这个问题是直销行业齐抓共管中的一个重要问题，如果不在深度思考的基础上形成具体意见，它会造成两种不利于直销行业健康发展的结果：一是不能理顺这种管理关系，容易在未来的管理过程中引发管理中的矛盾，从而形不成管理过程中所应该具备的管理合力；二是在多家管理部门共同参与管理的前提下，由于健康的管理秩序未能有效建立，容易造成多头管理下的管理真空，有些具体的管理项目落不到实处。

　　第二个问题：管理方向的确立问题。

　　在直销行业的监管过程中，我们可能要进行深度思考的第二个问题就是，确立政府职能管理部门对直销行业进行监管的方向。这一问题也许在中国直销立法尚未快速推进时并未显得如此突出，在哪个区段之内，我们对直销行业的管理方向是，对非法传销活动的全面遏制，至于中国直销行业的生存和健康发展却并未能成为我们职能管理部门对直销行业的管理方向。而在今天，我们所处的时代背景不同了，其对职能管理部门的行业监管方向也提出了新的要求，因为在中国直销行业进行立法的今天，直销企业的依法生存和发展就成为了一个非常重要的问题，所以我们的管理方向也应该随之有所改变和系统调整。

　　第三个问题：管理方式的创新问题。

　　在中国直销行业发展的14个年头当中，中国政府职能管理部门对于该行业的管理基本上经历了几个阶段：第一个阶段是1990-1993年比较宽松的管理阶段。因为那个时候以多层次直销为主的直销运营形式在运作过程中的复杂性并未完整的呈现出来，因此，对它的监管基本上是没有进入严格管理的程序，在此阶段，笔者所观察到的是“扶持和观察”的管理特色；第二个阶段是1994-1998年的双管齐下的管理阶段。在这一个阶段中，直销运作的复杂性全面暴露出来了，因此，对它的监管重心逐渐由扶持转为全面打击，1998年4月22日，国务院一纸禁令随即全面封杀了多层次直销的运作。这种做法是符合中国国情及中国直销行业发展状况的。这一阶段笔者所观察到的管理特色是整顿、打击和停牌的动作特色；第三个阶段是1998年-2003年这个区段，在这一管理区段中，由于中国政府从经济全球化战略的角度考虑，允许多家外商投资企业转型经营，即转到“连锁店铺+雇佣销售员”的市场运营形式，因此以安利、雅芳等为主体形式的转型企业在中国直销市场相对有序地运作着，同时大量涌现的是一批在灰色地带运作的多层次直销企业和在地下运作的各种非法传销活动，在这一阶段，直销市场表现为空前混乱，各种非法传销活动此起彼伏，有着大面积影响的非法传销案件时有出现。针对这种状况，以国家工商行政管理系统为主体的管理系统对中国直销行业的总体管理原则是“以严厉打击为主，保持一贯不变的对非法传销活动的高压打击态势，通过每年度会同公安部门的专项打击行动来遏制各种非法传销活动死灰复燃”的势头，采取的是发现一起，查处一起的监管政策。所以近年来，对中国境内华良公司非法传销活动的查处，对深圳王牌88、文斌贸易、武汉兴田、贵州远程教育、重庆欧丽曼等非法传销活动的查处，正是这种疾风扫落叶似的专项行动的结果。因此，在这个阶段，笔者所观察到的政府职能部门的监管方式是“全面打击”。在 2004年度中国直销立法全面推进的这个年份，政府职能管理部门的管理方式上应该如何创新呢？很显然，它是本次直销立法中在探讨政府职能管理部门在对直销进行有效监管中的一个重要问题。

　　第四个问题：管理内容的重点确立。

　　正如我们在前面分析的那样，政府职能管理部门对直销业的管理不仅仅止于作为一种营销方式的管理，而是要作为一种经济问题和社会问题进行管理。从这个战略层面，对于中国直销行业在发展过程中所牵涉到的各个层面，我们都必须把它纳入到政府职能部门管理的宏观范畴之中。但是，在这众多的管理内容之中，哪些又是我们管理过程中的关键性环节，哪些又是我们可以通过常规性管理手段来实现的监控内容，哪些又是我们不能简单以常规性管理手段而必须通过专业的，针对性的手段常抓不懈的一项工作呢？对于这些问题我们都必须做出深度思考，这样才能促进我们未来管理流程的科学性、提升管理之中的针对性。

　　第五个问题：管理过程中处罚系统的建立。

　　在政府职能管理部门未来针对中国直销业的监管中，我们除研究管理过程中各种管理技术的关键性控制环节之外，它还有一个非常重要的问题需要研究，即如何建立中国直销行业监管之中的处罚系统。只有这样，整个管理手段才会完整。在这种处罚系统中，针对直销企业，我们如何建立处罚系统？针对直销商的行为我们又如何把它细分化？这些都是我们在未来针对中国直销行业的管理过程中不可以回避的内容等。在国际上其它一些国家对直销行业发展过程的管理中，解决这个问题的通常做法是在反金字塔销售条款中详细体现，我们是否可以借鉴这种做法呢？

　　二、为什么要在直销立法中专门研究职能部门对直销行业的监管问题？

　　1．中国直销业的发展是一个复杂的社会问题
　
　　为什么我们在本次直销立法中要把政府职能管理部门对直销业的管理当作一个重要的问题来专门研究，其关键原因还在于管理对象的复杂性，亦即中国直销行业的发展在中国经济运行过程中所表现出来的复杂性。正如我们在本书中多次分析的那样，直销企业在中国的发展，从形式上看它只是简单地呈现为一种营销活动，具备企业营销行为的一切特征，但从其实质上看，它却是超越于一般的营销活动之外的社会问题，它在对我国市场经济秩序的影响、社会秩序的影响、人们日常生活秩序的影响等诸多社会的宏观层面都表现出明显状况。这种状况通过中国传媒系统的真实记录和反映，不同层面、不同岗位的工作人员都可以观察得极为清楚，因此，从某种意义上讲，直销问题虽然在战略层面讲，它还不足以成为我们国家经济生活和政治生活中的一件大事，但是它却实际上已在今天的中国形成了一轮眼球效应。纵观中国直销行业14年以来的发展轨迹，其演化过程也是经历了从营销问题到经济问题再到社会问题的嬗变。因此，站在对一个社会问题的综合治理而言，我们就必要在中国的直销立法中对它进行深度思考并寻求科学的解决方案。在这种科学的解决方案中，我们既要关注到直销作为一种企业营销方式的基本属性，严格按照管理营销方式的法则去管理它，不必要把它视为洪水猛兽，不搞小题大做，从而背离营销的一般规律去管理它，但与此同时，我们必须关注到它不是一般营销方式的特征，它可能在实际的运作中会像马其诺骨牌效应一样引爆出很多潜在的社会问题。所以，在对待直销的监管方式上，要超越于一般的营销方式，在战略上必须重视它。同时在此问题上既要关注国际企业的利益，又要关注到国内企业的利益；既要关注政府职能管理部门未来工作的开展，又要考虑企业在这种管理之下的生存空间和发展空间。

　　2．直销业的健康发展实际上源自于科学的管理

　　任何一个新生事物的出现和发展都不可能是一帆风顺的，因为中间存在着诸多有待成熟处理的问题。我们必须以很开阔的胸怀关注到这个事实并尊重这个事物。而一个新生事物如要从稚嫩走向成熟，要从偏差走上正确，实际上就需要我们在管理上下功夫。管理是一门科学，小到企业大到一个行业都如此，科学的管理往往会带来健康的发展，不健康的管理则会带来不健康的发展，这已成为管理史实中一个颠扑不破的真理。在中国直销业的发展中它实际上包含的是同样一个道理。无可讳言，正如任何一种工具一样，它是一把双刃剑，在实际的运作过程中它都存在两面性，直销也是如此。其作为一种现代商业流通领域之中的创新营销方式，其在减少流通过程中的中间环节，减少营销过程中的各种经营管理成本（其中尤其是巨额的广告费用、庞大的营销团队费用等）、加快企业运营过程中的资金周转率、高效地打造企业的忠诚客户群体、提升企业对广大消费者的服务意识和服务水平，加大企业的科学创新力度，推动中小企业快速突破高科技成果市场化中所遭遇到的市场瓶颈等方面具有很明显的优势；但是它也极容易在实际运作过程中被当作经济欺诈的手段和金融诈骗的手段、非法聚会的手段、损害消费者利益的手段等从事于超越企业营销之上的活动，并由此而带来在中国社会转型时期各种各样的社会问题。这就是直销这种营销方式的两面性。那么，对待这种双刃剑式的营销方式，我们到底该采用什么样的科学态度来对其进行战略的取舍呢？我们在企业运用它来为自己服务的过程中到底如何提供科学的指导呢？我们在引导企业运用它的过程中如何趋利避害呢？如何在这个行业的发展过程中建立大家共同遵守的游戏规则呢？如此等等，它都体现为直销行业的管理问题。解决好了以上这些行业发展中的管理问题，它才能带来整个直销行业健康的发展。正是站在这个角度，我们主张在本次中国直销立法中，对政府职能管理部门即将实施的行业监管做出实事求是基础上的科学分析。

　　三、如何在中国直销立法中科学解决职能管理部门对直销行业的监管问题？

　　1．设立明确的监管方向

　　笔者认为，如要科学地解决中国直销行业中职能管理部门对于直销行业的监管问题，首先就必须针对中国直销行业的发展设立明确的监管方向，这种监管方向也就是本书第一篇“直销立法的目标系统”中所阐述的问题，即本次直销立法的目标系统。在本次直销立法中我们存在着“局部直销问题的解决”和“全局直销立法问题”的解决“两个目标”，我们执行对直销行业的监管时同样存在这两种方向。在这两种方向中，笔者认为，显然是第二种方向更符合我们的需求。即我们在中国直销业的发展过程中，一定要把真正全局性地解决中国直销业的发展问题作为监管方向，这样我们在动态博奕的平衡中才能有效解决政府职能管理部门对直销行业的监管问题。

　　2．确立协调发展的管理系统

　　监管中建立协调发展的管理系统。这个管理系统的建设包括如下几方面的内容：第一方面，确立以国家工商行政管理系统为核心的市场监管系统；充分运用工商系统对直销行业的监管经验和监管力量，在直销企业的市场运营层面上展开系统管理。第二方面，要打造好其它相关联职能管理部门共同参与的协同管理系统。它主要包括：依托国家商务部管理系统对直销企业的市场准入做出严格管理；依托国家质量技术监管系统对直销企业的生产系统和直销产品做出严格监管；依托国家税务管理系统对直销过程中的税收问题做出严格监管；依托国家消费者权益保护系统对直销中的消费者权益的维护问题做出严格监管；依托国家的物价管理系统，对直销产品的价格问题做出有效监管；依托国家的公安系统对直销运作的诈骗行为和非法集资、非法拘禁人身自由及其它刑事案件进行严厉监管；依托未来即将成立的中国直销行业协会对直销中的教育问题、文化问题和共同的商业道德问题等进行严格监管等；这样，针对中国直销业的发展，我们实际就建立了一个协调作战的管理系统，形成了一个齐抓共管的良好局面。

　　3．管理方式上推陈出新

　　笔者认为，如要科学地解决中国直销行业发展中政府职能管理部门对直销行业的监管问题，第三项重要的策略就是在管理方式上推陈出新，研究出新的科学监管方法。它包括如下几个方面：第一方面，建立政府职能管理部门与直销企业之间的信息互通平台。即在未来对直销业的监管过程中，各个获得了直销运营资格的企业必须通过互联网系统把自己的经营管理状况向政府职能管理部门进行全面在线汇报，政府职能管理部门通过它可以随时监管到直销企业的经营管理状况，包括企业运行情况、营销团队发展情况、经营绩效情况、管理情况、区域市场发展情况、连锁店情况、产品研发情况等，建立一个完全互动的在线监管系统；第二个方面，充分整合媒体的监管力度，建立月度直销企业的公开披露制度。在未来对于直销行业所进行的监管工作中，政府职能管理部门可充分运用公众舆论对行业的监管作用，每月一期在一些主要媒体如CCTV、《中国工商报》、《中国消费者报》等上面对直销企业的运作情况进行公开披露，以形成公众监督。第三方面，充分发挥行业协会的监管作用，形成每月一次的行业监管会议制度，共同探索行业的健康发展之路。第四方面，建立年度资格审核制。每个年度政府职能管理部门都要对直销企业的直销运营资格进行年度评审，不合格的红牌拿下，合格的继续保持其运营资格。

　　4．控制管理中的关键技术环节

　　笔者认为，如要科学地解决中国直销行业发展过程中政府职能管理部门对于直销行业的监管问题，第四项重要的策略就是在管理中严格做好直销行业监管中关键技术环节的控制。在针对中国直销行业的监管中，尽管每一项监管内容都非常重要，我们都需要投之以长期的监管精力。但是，以笔者在经历对直销行业14年的深刻观察后形成的对中国直销行业的了解，笔者认为有几个核心的环节是要做好关键性控制的。归纳起来如下：第一、直销产品的价格和质量体系；第二、直销奖励制度中的拨发比例；第三、直销教育系统中的课程设置及其执业讲师的资格考核；第四、直销冷静期制度的执行；第五、直销管理中的税务监管；第六、直销管理的媒体披露机制。这六个方面是直销运做中的核心技术环节，我们必须在直销行业的监管行为中把好关。笔者通过对直销行业进行分析，过去中国直销运营理念由营销型向投资型进行改变，一个很重要的问题就是以上一些技术原则未能有效把握好。而在整个中国直销业的运作中，直销运作理念由销售模式向投资模式进行转变是非常危险的，它将由此而引发炒作、诈骗、不公平竞争、金字塔销售行为等导致真正社会问题的产生与蔓延，并进而影响整个行业的命运。

　　5．建立有章可循的管理处罚系统

　　笔者认为，如要科学解决中国直销行业发展过程中的职能管理部门对直销行业的监管问题，第五项重要工作就是建立有章可循的管理过程中的处罚系统。这个处罚系统包括几个系统：第一、经济处罚系统在直销行业的运作，如直销产品出现的问题消费者权益维护等方面出现的问题；第二、直销运营资格处罚系统，它包括公开披露、黄牌警告、红牌取消资格等；譬如直销企业的欺诈行为、直销运营模式上违规操作出现的问题；第三、司法解决系统。譬如直销企业偷税、漏税行为特别严重、直销企业非法集资行为、直销商行为中出现的恶性刑事案件、直销中诱骗大规模的大学生或未成年人进入直销领域等。在本次直销立法中我们都将对它做出科学界定，只有这样，政府职能管理部门才能对中国直销行业实现有效管理。

　　6．引导直销企业建设自律体系

　　笔者认为，如要科学解决中国直销行业发展过程中的政府职能管理部门对直销行业的监管问题，第六项重要工作就是引导直销企业建设自律体系。它包括：第一，要引导直销企业克服暴利思想和短期行为；第二，要引导直销企业与传销划清界限，克服擦枪玩火的侥幸心理和把违法责任推给销售商而自己不承担责任的错误行为；第三，要引导直销企业遵纪守法、依法纳税、及时向监管部门汇报请示，不给它们添麻烦。通过这种引导，真正推进直销企业自律体系的建设。